现有行政行为成立理论认为行政行为成立包括行政主体、行政权、意思表示和法律后果四要件，行政行为成立时四要件必须同时具备。该理论把部分公权力行为排除在行政行为之外，不能解释行政事实行为（违法行政行为、行政不作为、行政强制措施等）和准行政行为（抽象行政行为、行政规划、行政指导等）的“行政”性质，使行政诉讼被告、受案范围在司法实践中难以确定。本书认为行政主体不是行政行为成立要件，行政行为成立要件分为一般要件和特殊要件，行政权是行政行为成立一般要件，意思表示和法律后果是行政行为成立特殊要件。这样从理论上解决了准行政行为、行政事实行为的行政行为性质问题，破解了行政诉讼的难题，实现了行政行为概念在理论和实践上的统一。